Sr. Heller.- Señor presidente: creo que hoy estamos abordando la disolución de una de las bases jurídicas fundamentales del modelo neoliberal de la década del 90 y construyendo en su lugar una estructura jurídica de un Banco Central que recupera su rol y su activismo convirtiéndose en una herramienta clave para la profundización de un modelo situado en las antípodas del neoliberal, que se caracteriza por la expansión de la actividad, el empleo y el desarrollo económico con equidad social.
La Ley de Convertibilidad estableció la existencia de una relación fija entre la base monetaria y las reservas. Esta exigencia implicaba que el Banco Central sólo podía expandir los recursos monetarios y el crédito en la medida en que crecieran las reservas. Actualmente la adopción de un tipo de cambio flexible administrado coexiste con una exitosa política de acumulación de reservas que sirve no sólo para apuntalar la estabilidad financiera sino también para evitar la apreciación de la moneda en un nivel que afecte la competitividad de la producción nacional.
Esta política de acumulación de divisas basada en superávits externos permitió alcanzar en la actualidad un nivel de reservas aproximado de 47 mil millones de dólares, cuando en el año 2003 ascendía a 11 mil millones de dólares. Esta acumulación se dio a pesar del uso de reservas para la cancelación de deudas con el exterior por 25.700 millones de dólares.
En el dictamen de mayoría que estamos considerando compete al Directorio del Banco Central determinar el nivel de reservas necesarias para la ejecución de la política cambiaria.
Existe una discusión académica sobre cuáles son los criterios para definir el nivel óptimo de las reservas internacionales de un país. En general, la opinión predominante es que no debe aplicarse un criterio único sino que deben considerarse diversas variables: la relación entre oferta monetaria y las reservas, la relación entre las reservas y las importaciones, la relación entre las reservas y el endeudamiento externo de corto plazo, y el grado de dolarización del sistema financiero.
La política de desendeudamiento ha posibilitado que la relación deuda/PBI haya bajado de manera significativa: del 139 por ciento en el año 2003 al 41,5 por ciento en la actualidad. Pero la deuda en manos privadas es de sólo el 13,5 del PBI, de los cuales sólo el 8,5 es en moneda extranjera, y el otro 5 en moneda nacional.
El endeudamiento externo actual argentino es inferior al que existe en muchos países centrales y en desarrollo. El nivel de reservas necesario varía en función del contexto nacional e internacional. La diferencia entre las reservas totales y las reservas necesarias define la cuantía de las reservas de libre disponibilidad con las cuales se puede atender obligaciones con organismos financieros o deuda externa oficial bilateral.
En síntesis, la eliminación prácticamente total de la ley de convertibilidad permite al país seguir avanzando en la recuperación de la soberanía plena monetaria y cambiaria perdida en el período de las políticas neoliberales. Estos cambios permitirán, junto al resto de las políticas, mantener y profundizar las políticas de expansión de la producción y el empleo.
La actual ley 24.144, sobre Carta Orgánica del Banco Central, fue sancionada en el año 1992. El Consenso de Washington fue su marco conceptual. Se estableció allí que la misión primaria y fundamental es la preservación del valor de la moneda. La lógica neoliberal y monetarista supone que los bancos centrales devienen en los responsables exclusivos de la preservación de niveles de inflación bajos y estables. Para cumplir eficazmente esa tarea se propone avanzar en paralelo con la independencia de la autoridad monetaria respecto del poder político.
En los fundamentos del proyecto de modificación de la Carta Orgánica en 1992 se decía textualmente: “La necesidad de estabilizar el signo monetario excede el marco de la equidad en la distribución de los recursos.” Esta aseveración por sí sola marca el espíritu de la modificación plasmada en la ley 24.144, estableciendo la dominancia del valor de la moneda por sobre el resto de las variables económicas, dejando de lado cualquier criterio de equidad distributiva.
Por su parte, el criterio de independencia absoluta del Banco Central reencarna una postura profundamente elitista, que pretende desvincular el accionar de la autoridad monetaria de los gobiernos elegidos democráticamente y quitar de la órbita gubernamental uno de los resortes fundamentales de la gestión macroeconómica.
El proyecto que estamos tratando establece un mandato múltiple, incorporando, además de los objetivos de estabilidad monetaria y financiera, el empleo, el desarrollo económico‑social con equidad social y la estabilidad financiera, todos ellos en la medida de las facultades del Banco Central y en el marco de las políticas establecidas por el gobierno nacional.
Antes de 1992 también las cartas orgánicas establecían en sus mandatos la preocupación por la economía real, el empleo, el desarrollo económico e incluso el bienestar social.
A título de referencia, me permito citar que en la reforma de 1946 se señalaba textualmente: “La nueva orientación señalada al Banco Central se manifestó fundamentalmente en la extensión de sus funciones al campo de la política económica general del país, definidas y ampliadas por la nueva Carta Orgánica.” En ella, a las funciones específicas que la ley 21.525 encomendaba al Banco Central se agregó la de “promover, orientar y realizar en la medida de sus facultades legales la política económica adecuada para mantener un alto grado de actividad que procure el máximo nivel de empleo de los recursos humanos y materiales disponibles, y la expansión ordenada de la economía, con vistas a que el crecimiento de la riqueza nacional permita elevar el nivel de vida de los habitantes de la Nación”.
En síntesis, el proyecto bajo análisis permite recuperar la tradición y el rol histórico de garantizar no sólo la estabilidad monetaria sino también el crecimiento económico, el desarrollo y el pleno uso de los recursos de la economía. El propósito es evitar el aislamiento del Banco Central, y trasciende el estrecho criterio de defensa excluyente del valor de la moneda, como si esa defensa no estuviera vinculada también a una economía en crecimiento, con cuentas fiscales y externas equilibradas o superavitarias y un importante poder de compra de la población proveniente de una equitativa distribución de ingresos.
Por lo expuesto creemos que no puede haber un Banco Central con políticas que desconozcan o se aparten de las orientaciones de la política económica establecida por un Poder Ejecutivo elegido por el voto de la ciudadanía. De allí la importancia de establecer que la tarea del Banco Central debe llevarse a cabo en el marco de las políticas formuladas por el gobierno nacional. Lo que se preserva es la independencia de instrumentos del Banco Central ya que en el ejercicio de sus funciones y facultades no estará sujeto a órdenes, indicaciones o instrucciones del Poder Ejecutivo.
A nivel internacional hay muchos países que tienen mandato múltiple, como el que aquí estamos proponiendo, incluyendo objetivos de la economía real. El más notorio y conocido es el de la Reserva Federal de los Estados Unidos, que incorpora en su mandato además de la estabilidad monetaria, el nivel de actividad, el pleno empleo y tasas de largo plazo moderadas.
En 2002 se incorpora en la Carta Orgánica la obligatoriedad para el Banco Central de informar anualmente al Congreso una meta de inflación como objetivo clave de la política del Banco Central.
Se daba el primer paso para aplicar un régimen pleno de metas de inflación. Este régimen comporta contar con un objetivo único de inflación a ser alcanzado por la administración de los agregados monetarios o de las tasas de interés.
Si bien el resultado de la aplicación de regímenes de metas de inflación en los países en desarrollo es muy dispar, los mismos han revelado una disminución de la autonomía de la política cambiaria y una sobreexposición a la inestabilidad de los mercados financieros internacionales, en detrimento del desarrollo de la producción y el empleo.
Sobre la base de estas consideraciones se contempla reemplazar la formulación de metas de inflación por la obligación del directorio del Banco Central de realizar las estimaciones anuales necesarias para llevar adelante en forma consistente las políticas que le competen.
El objetivo de la estabilidad financiera, es decir el buen funcionamiento de los bancos y de los sistemas de pago, ha sido incorporado en la mayor parte de las leyes que rigen la actividad de los bancos centrales.
La crisis internacional, que todavía no ha finalizado, ha puesto en evidencia el rol decisivo de los bancos centrales en la preservación de los sistemas de los medios de pago y como prestamista de última instancia de las entidades financieras. En el proyecto que estamos tratando se ha expandido el llamado perímetro de la regulación; es decir, se permite al Banco Central regular y supervisar, en la medida que lo considere conveniente, a todos los agentes que participan del sistema: cámaras compensadoras, transportadoras de caudales, tarjetas de crédito, etcétera. Esa facultad se corresponde con el enfoque que promueve una visión de conjunto del sistema, dada la fuerte interconexión entre los distintos agentes que participan en el sistema financiero.
Al mismo tiempo se propone dotar al Banco Central de la mayor eficiencia en el ejercicio cotidiano de sus funciones de supervisión. Se elimina la condición de órgano desconcentrado de la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias, y se otorgan mayores facultades al directorio y a la presidencia.
El sistema financiero posee niveles muy bajos de profundidad de su mercado de créditos. Si bien en los últimos años se advierte una tendencia creciente: 8 por ciento del PBI en diciembre de 2003 y 15 por ciento en enero de 2012, del 15 por ciento total, 12,5 por ciento es en moneda nacional y 2,5 por ciento en moneda extranjera. Si se compara internacionalmente, aparece como uno de los países con menor volumen de crédito al sector privado en relación con el PBI.
La participación de las pymes en el total de préstamos al sector privado es muy baja ‑11,4 por ciento‑ cuando las empresas grandes reciben el 39,5 por ciento y las personas físicas, el 49,1 por ciento.
La reforma de la Carta Orgánica que estamos tratando es categórica respecto de la orientación del crédito y de sus condiciones.
Entre las funciones y facultades del Banco Central está la de regular la cantidad de dinero y las tasas de interés, y regular la orientación el crédito.
También se dice que corresponde al Directorio regular las condiciones del crédito en términos de plazos, tasas de interés, comisiones y cargos de cualquier naturaleza, así como orientar su destino por medio de exigencias de reserva, encajes diferenciales u otros medios apropiados.
En un apartado especial se establece: “Establecer políticas diferenciadas orientadas a las pequeñas y medianas empresas y las economías regionales.”
Por otra parte, dentro de la orientación del crédito, se podrán implementar políticas diferenciadas y la orientación del crédito se realizará en beneficio de las pequeñas y medianas empresas.
Hay que aclarar que toda la política de orientación del crédito se realizará a través de los bancos; el Banco Central tiene prohibido otorgar créditos a personas físicas o jurídicas que no sean entidades financieras.
Como una de las herramientas previstas consiste en el otorgamiento de redescuentos a las entidades financieras, se establece un nuevo tipo de adelantos del Banco Central para promover la oferta de crédito a mediano y largo plazo destinado a la inversión productiva. Concretamente, se admite que un 25 por ciento de las garantías de los redescuentos se constituya con valores distintos a los títulos públicos, de modo de poder expandir el volumen de redescuentos a los bancos.
Luego de la experiencia de la crisis internacional existe una tendencia en los países desarrollados y en desarrollo de establecer normas muy estrictas en defensa del usuario, que en muchos casos ha sido engañado y perjudicado con productos muy complejos y de alto riesgo, y de preservar ciertos niveles de competencia dentro de una tendencia que, como en todas las crisis del capitalismo, tiende a provocar mayores niveles de concentración que las preexistentes.
En el proyecto que estamos tratando se establece, entre las funciones y facultades del Banco Central, proveer a la protección de los derechos de los usuarios de servicios financieros y a la defensa de la competencia, coordinando su actuación con las autoridades públicas competentes.
Entre las responsabilidades del Directorio se establece la de dictar normas que preserven la competencia en el sistema financiero.
Se trata de una definición general que deberá ser precisada en la reglamentación de la ley y mediante las regulaciones del Banco Central.
Un primer derecho de los usuarios está relacionado con el acceso a los servicios financieros, comenzando con los más básicos, que consiste en el acceso en términos de cercanía con sucursales u otras dependencias financieras.
Dice la propuesta que estamos considerando que son facultades del Directorio: “Autorizar la apertura de sucursales y otras dependencias de las entidades financieras y los proyectos de fusión de éstas, propendiendo a ampliar la cobertura geográfica del sistema, atender las zonas con menor potencial económico y menor densidad poblacional y promover el acceso universal de los usuarios a los servicios financieros.” En este sentido, cabe señalar que en el país todavía hay muchas localidades que carecen de servicios bancarios, a pesar de los avances que se están realizando.
Por otro lado, a través de este proyecto se modifica el artículo 20 de la Carta Orgánica. Este artículo es el que configura la relación entre el Tesoro y el Banco Central. La nueva redacción eleva, sólo en circunstancias excepcionales, el límite de la facultad del Banco Central de otorgar adelantos al Tesoro, llevándolo a un equivalente al 20 por ciento de la recaudación de los últimos doce meses, en lugar del 10 por ciento que figura en la actualidad.
De ese modo se expande la posibilidad de contar con herramientas anticíclicas ante situaciones de excepción. Esta modificación permitiría evitar la aplicación de políticas de ajuste en el gasto público en pesos –remuneraciones, pasividades, transferencias, inversión pública, etcétera- y cumplir con los pagos por deuda pública en pesos.
Quiero finalizar realizando una síntesis de las principales modificaciones impulsadas por este proyecto.
En primer lugar, se eliminan resabios de la convertibilidad, como la obligación de mantener una relación entre la base monetaria y las reservas.
En segundo término, se pasa del objetivo único de preservar el valor de la moneda a un mandato triple, que incorpora la estabilidad financiera, por un lado, y el empleo y el desarrollo económico con equidad social, por el otro.
En tercer lugar, se sigue realizando programación monetaria y se imponen requisitos de información al Congreso y al público y, terminándose además con la visión monetarista y con la lógica de metas de inflación.
Como cuarto punto debo señalar que el Banco Central sigue siendo una entidad autárquica que no está sujeta a órdenes ni indicaciones del Poder Ejecutivo, aunque se propicia una mayor coordinación con otras áreas del gobierno.
En quinto lugar, se faculta al Banco Central a regular y orientar el crédito a través de las entidades financieras.
Como sexto punto debo remarcar que se faculta al Banco Central a instrumentar políticas diferenciadas con una variedad de instrumentos a favor de las pymes y de las economías regionales.
Séptimo, se amplía el perímetro de la regulación del Banco Central y se integran las funciones de la Superintendencia.
Por último, se propician cambios a favor de los usuarios, propendiendo a un nivel adecuado de competencia en el sistema financiero.
No caben dudas de que subsisten desafíos que deberán ser encarados para mejorar el funcionamiento y la contribución del sistema financiero.
Como dijimos, la profundidad del crédito sigue siendo muy baja si se realiza una comparación internacional. El ahorro y el crédito de largo plazo son escasos; la bancarización es insuficiente, y subsisten grandes disparidades regionales.
Evidentemente, este proyecto importa una reforma muy importante, porque nos permitirá dejar atrás las bases monetaristas y neoliberales de la actual Carta Orgánica. Estamos dotando al Banco Central de herramientas para avanzar, junto a la estabilidad monetaria y financiera, en un sistema financiero al servicio de la producción y el empleo.
Los cambios contribuirán a atender prioritariamente a los sectores y regiones de menor potencial económico, que son los más necesitados de instrumentos de ahorro, de crédito y de servicios.
El Banco Central deberá llevar a la práctica y convertir en medidas concretas sus nuevas atribuciones y facultades. Habrá que seguir avanzando con otras modificaciones legales como la derogación de la ley de entidades financieras de la dictadura y su reemplazo por una ley moderna que esté en sintonía con los objetivos que, a partir de la reforma de la Carta Orgánica, tendrá el Banco Central de la República Argentina.
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